BWahlG – Gegenkommentar
Wenn die Wähler nicht das letzte Wort haben, haben sie auch nicht das entscheidende Wort
von Manfred C. Hettlage, erschienen im Wissenschaftlichen Verlag Berlin (www.wvberlin.de), 2017, ISBN 978-3-96138-018-3, Taschenbuch, 88 Seiten, 14,80 Euro.
Textauszug:
Als 1949 das Grundgesetz entstand, wollte niemand aus der verfassungsgebenden Versammlung zur Verhältniswahl zurückkehren, wie sie in Art. 22 der Weimarer Reichsverfassung fest verankert war. In den elf Jahren zwischen Februar 1919 und März 1930 hatte es 16 Regierungen gegeben, die im Durchschnitt acht Monate im Amt waren. Auch steckte den Urhebern der Bonner Nachkriegsverfassung der Schock noch „in den Knochen“, dass die Nazi-Diktatur, die in den Zweiten Weltkrieg geführt hatte, auf der Grundlage der Verhältniswahl an die Macht gekommen war. Trotzdem konnte man sich 1949 nicht auf die klassische Personenwahl in überschaubaren Wahlkreisen einigen.
In dieser Situation verständigte man sich auf den Kompromiss, der Verhältniswahl ihren früheren Verfassungsrang abzusprechen und das Wahlrecht dem einfachen Gesetzgeber zu überlassen. Man konnte ohne verfassungsändernde Mehrheit also jederzeit zur Direktwahl der Abgeordneten wechseln, wenn das Parlament das mehrheitlich beschließen sollte. Auf diese Weise wurde 1949 die Wahl der Abgeordneten nach dem „Westminster-Modell“ zwar verhindert, blieb aber in Reichweite.
Die Regierungserklärung von Kiesinger
In diesen Zusammenhang muss man es auch stellen, dass sowohl das erste als auch das zweite Wahlgesetz mit einem „Verfallsdatum“ versehen war, d.h. nur für eine Legislaturperiode galt. Das hat dazu geführt, dass die Debatte über das Wahlrecht nicht verstummte. Gleichwohl sind in den 50er wie 60er Jahren alle Versuche gescheitert, im Parlament den Wechsel zur klassischen Personenwahl tatsächlich herbeizuführen. In seiner Regierungserklärung vom 13.12.1966 hat Kurt Georg Kiesinger als Kanzler der ersten großen Koalition in Absprache mit der SPD diesen Wechsel zum Verfahren der Direktwahl zwar angekündigt. Die Koalition wollte das sogar im Grundgesetz verankern. Den Worten folgten aber keine Taten. Im Protokoll der Plenarsitzung ist festgehalten:
Bundeskanzler Kiesinger: „Die stärkste Absicherung gegen einen möglichen Missbrauch der Macht ist der feste Wille der Partner der Großen Koalition, diese nur auf Zeit, also nur bis zum Ende der Legislaturperiode fortzuführen.“
(Beifall bei den Regierungsparteien CDU, CSU und SPD)
Bundeskanzler Kiesinger: „Während dieser Zusammenarbeit soll nach Auffassung der Bundesregierung ein neues Wahlrecht grundgesetzlich verankert werden, das für künftige Wahlen zum deutschen Bundestag nach 1969 klare Mehrheiten ermöglicht.
(Beifall bei den Regierungsparteien CDU, CSU und SPD)
Bundeskanzler Kiesinger: „Dadurch wird ein institutioneller Zwang zur Beendigung der großen Koalition und eine institutionelle Abwehr der Notwendigkeit zur Bildung von Koalitionen überhaupt geschaffen. Die Möglichkeit für ein Übergangswahlrecht für die Bundestagswahl 1969 wird von der Bundesregierung geprüft.“
Tatsächlich ist es dazu nicht gekommen. Der Kompromiss von 1949, einen Teil der Abgeordneten (160) direkt, einen anderen Teil (240) nach dem Verfahren der Verhältniswahl indirekt zu wählen, blieb im Grundsatz unverändert bestehen und gilt bis auf den heutigen Tag. Dieses „mixtum compositum“, dieser „Mischmasch“ aus zwei grundverschiedenen Wahlverfahren, nämlich aus Personenwahl hier und Parteienwahl dort wird im Schrifttum als „Grabensystem“ bezeichnet.
Das deutsche Wahlrecht versucht also zwei Elemente zu verbinden, die nicht zueinander passen und sich auch nicht mischen lassen. Volkstümlich formuliert ist es also beides nicht: „nicht Fisch und nicht Fleisch“.
Nicht Fisch, nicht Fleisch
Seit 2002 besteht der Bundestag regulär aus 598 Abgeordneten. Die Ausnahmen der Regel voranstellend weist der Gesetzgeber zuerst auf mögliche Abweichungen nach oben hin, was für Verwirrung sorgt. Sie entstehen bei Direktmandaten ohne Listenplatz, z.B. im Fall siegreicher Einzelbewerber, die nicht von einer Partei, sondern von 200 Wahlberechtigten aus der Mitte des Wahlkreises heraus aufgestellt wurden. 1949 sind drei Einzelbewerber in den Bundestag gewählt worden. Danach hat es das nie wieder gegeben. Hinzu kommen Wahlkreis-Sieger, die von einer Partei nominiert wurden, ohne dass diese eine Landesliste aufgestellt hat. Ein Spezialfall sind die sog. „Berliner“ Direktmandate, die entstehen, wenn es eine Landesliste gibt, diese aber an der Sperrklausel gescheitert ist. Hinzu treten die sog. „Überhänge“, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erzielt als sie Listenplätze erringen konnte. Werden diese „Überhänge“ (Direktmandate ohne Listenplatz) ausgeglichen, kommen neuerdings Ausgleichsmandate mit hinzu. Sie fallen bei einigen Landtagswahlen im Verhältnis von 1 : 1 an, erreichen im Bund aber ein Verhältnis von 1 : 7. Denn 2013 gab es – warum auch immer – 4 Überhänge, aber 29 Ausgleichsmandate, und zwar ohne dass die Wähler dazu ihr Votum abgegeben hätten.
Bei der Wahl von 2009 hatte es 24 Überhänge gegeben. Auf dieser Grundlage kam der Bundeswahlleiter in einer Musterrechnung zu dem Ergebnis, dass nach neuem Recht 671 Abgeordnete in den Bundestag eingezogen wären. (Vgl. Büro Bundeswahlleiter: AktenZ. W/31411100-OB0101) Der Bundestag geht in der Bundestags-Drucksache 18/2700, Anlage 6 (unter Entscheidungsgründe, Ziff. 1) davon aus, dass die Mitgliederzahl des Berliner Parlaments nach oben keinerlei Begrenzung kennt. Dem ist der Bund der Steuerzahler entgegengetreten und verlangt ein „schlankes“ Parlament, das zumindest die Regelzahl der 598 Mitglieder nicht übersteigt oder besser noch auf 500 Abgeordnete abgesenkt wird.
Aus dem Wortlaut von § 1 Abs (1) Satz 2 BWahlG geht hervor, dass der Bundestag nicht aus 598 politischen Parteien, sondern aus 598 Abgeordneten besteht. Politische Parteien können – übereinstimmend mit dem Wortlaut von Art. 38 GG – selbst und als solche nicht zum Gegenstand der Wahl gemacht werden. Die Personenwahl ist also ein Gebot der Verfassung. Dem kommt das Wahlgesetz dadurch nach, dass die Parteienwahl mit der Personenwahl zu verbinden ist. (Personalisierte Verhältniswahl) Die Wähler können ihre Stimmen einer Partei nur dann geben, wenn sie zugleich auch eine von der Partei nominierte Person auswählen. Das geschieht durch den Verbund von Personen- und Verhältniswahl. Dem steht entgegen, dass die Personenwahl in 299 Wahlkreisen abgehalten wird, der Bundestag regulär aber 598 Sitze hat. Niemand kann 598 Sitze im Parlament durch eine vorangestellte Personenwahl personifizieren, wenn es nur 299 Wahlkreise gibt, das ist ein Ding der Unmöglichkeit. Die Zahl der Wahlkreise und der Sitze im Parlament müssen übereinstimmen. Doch das tun sie nicht.
Zwei Stimmen, ein Mandat
Bei der Bundestagswahl werden 299 Abgeordneten zweimal, nämlich mit der Erst- und mit der Zweitstimme gewählt. Aus dieser Zwillingswahl entsteht aber nur ein Mandat. Wer sowohl im Wahlkreis als auch über die Liste in den Bundestag einzieht, hat bei der Willensbildung im Parlament kein doppeltes Mitwirkungsrechtrecht. Anders ist es, wenn die gespaltene Abstimmung, das sog. Stimmensplitting „contra legem“ als zulässig gilt. Denn hierbei wird nicht zweimal über ein Mandat, sondern zweimal über zwei verschiedene Mandate entschieden. Es ist ein Unterschied, ob man zweimal über einen oder je einmal über zwei Abgeordnete abstimmt. Die verbundene Abstimmung führt zu einem Mandat, die unverbundene, die gespaltene Abstimmung, das Stimmensplitting führt dagegen zu zwei Mandaten. Dieser doppelte Erfolgswert der unverbundenen Zwillingsstimmen kann vor dem Grundgesetz keinen Bestand haben. Auch stand das Verfassungsgericht dem schon sehr früh ablehnend gegenüber. (Vgl. BVerfGE 7, 63 (74 f).)
Die Personen- und die Verhältniswahl sind mit einander zu verbinden. Beide Stimmen müssen im Verbund abgegeben werden. Die unverbundene Abstimmung ist nach § 1 Abs (1) Satz 2 BWahlG schon „de lege lata“ ausgeschlossen. Das Stimmensplitting ist ungesetzlich. Es gehört „contra legem“ aber zum gewohnten Erscheinungsbild aller Bundestagswahlen, ausgenommen die erste von 1949, als man den Stimmzettel nur einmal kennzeichnen konnte, das Stimmensplitting also ausgeschlossen war. Trotzdem sind damals zwei Überhangmandate entstanden sind, zu denen drei siegreiche Einzelbewerber hinzukamen, die im Schrifttum regelmäßig übergangen werden.
Würden alle Wähler ohne Ausnahme beide Stimmen im Verbund abgeben – was die Splittingwähler ja nicht tun – könnten sie damit nicht erreichen, dass alle Mitglieder des Bundestages mit beiden Stimmen gewählt werden. Das aktive und passive Wahlrecht sind aber nicht deckungsgleich. Die personalisierte Verhältniswahl darf nicht auf halben Weg stehen bleiben, wenn sie nicht in Teilen zur bloßen Parteienwahl herabsinken soll. Den 598 Sitzen im Parlament müssen 598 Wahlkreise gegenüberstehen, damit alle Listenplätze ohne Ausnahme personalisiert werden können, wie es die Personenwahl verlangt, die in Art. 38 GG garantiert wird. Die konkrete Zahl der 598 Wahlkreise in einer durchgängig personalisierten Doppelwahl vom ersten bis zum letzten Platz begrenzt dann zwangsläufig auch die Zahl der 598 Mitglieder des Bundestages.
(Ende des Testauszugs)
*) Der Autor lebt in München und hat als rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Publizist mehrere Bücher zum Wahlrecht veröffentlicht. Vgl. zu seiner Person und zum Wahlrecht dessen Internetseite: http://www.manfredhettlage.de
